L’historien Urs Altermatt, professeur émérite de l’Université de Fribourg, est connu en Suisse romande par ses travaux sur l’histoire de la démocratie chrétienne helvétique, dont certains ont été traduits, et surtout par son Conseil fédéral. Dictionnaire biographique des cent premiers Conseillers fédéraux, qu’il a dirigé et qui a été publié en français en 1993. Une seconde édition de cette œuvre de référence est sortie en 2020 chez NZZ Libro, mais n’a hélas pas encore trouvé les soutiens nécessaires pour une traduction, pourtant hautement souhaitable.

Cheville ouvrière de ce Dictionnaire, auteur d’importantes introductions aux deux éditions de cet ouvrage qui ont fait de lui l’un des meilleurs connaisseurs de l’histoire du Conseil fédéral, Urs Altermatt s’est lancé dans le passionnant projet de faire vivre les multiples biographies des membres de notre gouvernement et, à travers elles, de saisir les ressorts de l’organisation du pouvoir exécutif dans un pays comme la Suisse habitué à un pouvoir collégial et largement disséminé à tous les échelons de la pyramide politique helvétique. Le résultat est remarquable.

Avec cette véritable histoire du Conseil fédéral, s’appuyant sur la presse de l’époque ainsi que sur les souvenirs et les correspondances publiés des principaux acteurs de la vie politique de cette époque, l’auteur propose un voyage dans ces années cruciales pour l’existence du jeune Etat fédéral, à peine doté de ses nouvelles institutions. Sous l’étiquette « La Suisse des radicaux », selon l’expression de Roland Ruffieux dans la Nouvelle histoire de la Suisse et des Suisses, la séquence chronologique allant de 1848 à 1914 est souvent considérée comme un bloc presque homogène, juste secoué par les vifs débats constitutionnels qui accompagnent les années 1868-1874, en contrepoint d’un conflit religieux poussé à son paroxysme à partie des années 1870 par le Kulturkampf.

Or, la période 1848-1874 doit être comprise en et pour elle-même. C’est durant ces années que l’Etat fédéral pose ses marques, que se met en place sa nouvelle liturgie institutionnelle, et surtout son organisation gouvernementale. Quels jeux politiques président à la nomination de ses membres ? Que reflètent des aspirations des Helvètes les choix opérés, et quand bien même l’élection des conseillers fédéraux échappe au peuple ? Quels conflits occultent-ils ? Quelles luttes d’influence déterminent-elles le cours des événements, où le hasard des circonstances le dispute parfois aux stratégies les plus mûrement réfléchies ?

Urs Altermatt entraîne ainsi le lecteur dans les soubassements de ces décennies fondatrices, rarement étudiées pour elles-mêmes, et pour lesquelles nous avons tenté de proposer une synthèse dans la collection du Savoir suisse (19 avril 1874. L’audace de la démocratie directe, 2013, PPUR). Altermatt apporte une nécessaire contribution à la déconstruction d’une série de mythes qui enrobent le Conseil fédéral : non, les élections à la présidence n’ont pas toujours été abandonnées à un tournus établi par la date d’élection des conseillers fédéraux ; non, l’esprit de consensus n’a pas toujours guidé les élections ; non, tous les conseillers fédéraux ne peuvent être globalement attribués à la « famille » radicale, comme Erich Gruner qualifiait le « parti » radical vainqueur de la guerre du Sonderbund et ordonnateur de la Constitution de 1848.

Au contraire, l’auteur s’évertue avec talent à contextualiser chaque élection depuis 1848. Il expose les conflits à l’œuvre, les raisons de tel ou tel choix, conforme aux attentes de l’Assemblée fédérale ou effectué par défaut. L’ordre d’élection des conseillers fédéraux, loin de la mécanique presque automatique d’aujourd’hui, obéissait à des choix politiques, parfois lourds de signification. L’élection à la vice-présidence, voie royale vers la présidence, a, de son côté, régulièrement donné lieu à des combats épiques. Même si, à la fin, l’impression d’un extraordinaire stabilité se dégage des élections des « Sept Sages », on est passé souvent près de bouleversements majeurs. Mais on est en Suisse : les intérêts cantonaux se mêlent aux combinaisons politiques et aux alliances toujours labiles qui caractérisent la vie politique suisse. C’est de cette instabilité permanente que se dégage paradoxalement une insubmersible stabilité, chaque acteur ayant conscience des risques encourus en cas de « révolution ». Sur ce plan, le système n’a guère changé… La quête de l’équilibre domine le goût de l’expérimentation, mais rien n’est jamais simple…

Mais l’un des apports majeurs du livre d’Altermatt consiste dans la fine analyse des affiliations politiques de chaque conseiller fédéral, et surtout de leurs évolutions au fil des années, au contact des réalités du pouvoir. Combien de conseillers fédéraux clairement situés dans le camp radical à leur élection dévieront ensuite vers un modérantisme parfois proche des conservateurs ? Assurément le tout puissant Escher tire de nombreuses ficelles, mais les élections montrent qu’il ne décide pas de tout, loin de là ! Les jeux d’alliance, la prédominance de la nationalité cantonale sur l’idéologie colorent les manœuvres les plus complexes ! Pourquoi ne pas élire un catholique ? Certes, mais ce sera un Soleurois libéral (Munzinger) ou un Tessinois du même camp (Franscini puis Pioda). Et que faire de Lucerne, épicentre du Sonderbund ? Ce canton aura droit à son conseiller fédéral, en 1855, mais ce sera un radical pur sucre (Knüsel). Le sujet des affiliations « partisanes » est passionnant… et sans fin : certaines hypothèses suggérées par Altermatt pourront d’ailleurs être discutées.

Sans doute les personnalités médiocres sont légion et nombre d’élections, et surtout de réélections, dépendent en définitive des relais que les conseillers fédéraux possèdent dans tel ou tel camp. Mais il serait erroné de ses contenter de cette image, aussi traditionnelle que réductrice : les personnages d’envergure, comme Furrer, Welti, Dubs, Stämpfli, Ruchonnet pour ne citer qu’eux, sont eux aussi nombreux, même si leurs talents doivent se confronter à une réalité en effet abrasive. Bien qu’apparemment calmes si l’on se satisfait d’une vision à haute altitude, les élections au Conseil fédéral sont le résultat des tensions qui rythment l’histoire politique de la Suisse. Elles n’ont pas attendu l’éviction de Ruth Metzler pour révéler leur rôle de centre névralgique de cette sorte de « consensus conflictuel » qu’est le système suisse. C’est ce que nous enseigne le formidable livre d’Altermatt, dont on attend avec impatience la suite, d’ores et déjà annoncée.

Zitierweise:
Meuwly, Olivier: Rezension zu: Altermatt, Urs: Vom Unruheherd zur stabilen Politik : der schweizerische Bundesrat 1848-1875 : Teamplayer, Schattenkönige und Sesselkleber, Bâle 2020. Zuerst erschienen in: Revue historique vaudoise, tome 129, 2021, p. 220-222.